Tiedotteet 2017
Tiivistelmä selvityksestä: Valtion kokonaisturvallisuuden parantaminen kiinteän omaisuuden siirroissa
Johdanto:
Pääministeri Sipilän hallituksen ohjelmassa yhdeksi tavoitteeksi asetettiin tarkentaa kokonaisturvallisuuden kannalta merkittävien maa-alueiden ja kiinteistöjen hankintaan liittyvää lainsäädäntöä. Asiasta valmistellun selvityksen tavoitteena oli löytää konkreettisia ja toteuttamiskelpoisia keinoja, joilla valtion koko-naisturvallisuutta voidaan parantaa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen läheisyydessä sijaitsevan kiinteän omaisuuden omistuksen ja hallintaoikeuden siirroissa sekä merkittävissä investointihankkeissa. Strategisia kohteita, joiden ympäristöllä voi olla turvallisuusulottuvuus voivat olla mm. sotilasalueet, strategiset tie-, rata-, silta- ja patorakenteet sekä merenkulkuväylät ja satamarakenteet sekä tietoliikenteeseen ja sähkönsiirtoon liittyvät kohteet.
Keskeinen sisältö:
Työssä etsittiin keinoja, joilla voidaan edesauttaa valtion kykyä tuottaa reaaliaikainen tilannekuva kiinteän omaisuuden omistuksen ja hallintaoikeuden muutoksista ja merkittäviin investointihankkeisiin liittyvistä toimijoista. Työssä tarkasteltiin nykyisten viranomaisrekisterien soveltuvuutta turvallisuusviranomaisten tilannekuvan muodostamisen tarpeisiin.
Selvityksessä tilannekuvan edellytysten tarkastelun kohteina olivat mm. Maamittauslaitoksen ylläpitämät kiinteistötietojärjestelmä (KTJ) ja kiinteistöjen kauppahintarekisteri (KHR), Väestörekisterikeskuksen ylläpitämä väestötietojärjestelmä (VTJ), Patentti- ja rekisterihallituksen sekä Verohallituksen yhdessä pitämä yritys- ja yhteisötietojärjestelmä (YTJ) sekä Patentti- ja rekisterihallituksen ylläpitämät kaupparekisteri ja yhdistysrekisteri. Lisäksi työssä selvitettiin vv. 2019 - 2020 käyttöön otettavaksi suunniteltu asunto-osakeyhtiörekisterin (ASREK) tietosisältöä. Selvityksen loppuraportissa tehdään lukuisia kehittämisehdotuksia viranomaisrekistereiden parantamiseksi sekä turvallisuusviranomaisten käyttöliittymien kehittämisen tueksi tilannekuvan ylläpitämisedellytyksien parantamiseksi. Selvitystyössä on laadittu myös ehdotukset siitä, miten reaaliaikainen tilannekuva on mahdollista toteuttaa.
Työn avulla esiselvitettiin mahdollisia keinoja kehittää kiinteistöjä koskevaa lainsäädäntöä huomioimaan paremmin kokonaisturvallisuuden tarpeet. Kyseessä on varsinaista lainvalmistelua edeltävä vaihtoehtoja kartoittava vaihe. Tarkasteltavina mahdollisina kehittämiskohteina tunnistettiin mm. lunastuslainsäädäntö, etuosto-oikeuden laajentaminen valtiolle, mahdollinen EU- ja ETA-alueen ulkopuolisten kansalaisten kiinteistönomistuksen rajoitettu lupa- tai ilmoitusvelvollisuus, maankäytön suunnittelun nykyistä laajempi hyödyntäminen sekä suunnittelutarpeen- ja rakentamisen lupajärjestelmän mahdollinen kehittäminen.
Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta (603/177) mahdollistaa kiinteän omaisuuden lunastamisen, kun siihen on yleinen tarve. Yleistä tarvetta ei ole laissa määritelty tarkemmin. Hallinto- ja oikeuskäytännössä on katsottu yleisen tarpeen olevan olemassa monen tyyppisiin julkisen vallan ja yksityisten toimijoiden hankkeisiin liittyen. Yleisyyttä on tulkittu varsin laajasti ja tarve on voinut olla erittäin moninainen. Lainsäätäjä ei nähnyt tarpeelliseksi tai mahdolliseksi määritellä yleistä tarvetta tarkemmin, mutta oikeudellista estettä tälle ei ole. Säännös on kuitenkin erittäin joustava ja edellytykset voivat täyttyä myös yhteiskunnan kokonaisturvallisuuteen liittyvissä lunastamista edellyttävissä hankkeissa.
Selvityksen mukaan lunastuslakia olisi mahdollista täsmentää siten, että yhteiskunnan kokonaisturvallisuuteen liittyvät tarpeet tunnistettaisiin nykyistä kattavammin laissa. Tällainen säännös poikkeaisi merkittävästi nykyisestä lainsäädäntötraditiosta. Omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin annettua lakia (1301/1996) voitaisiin täsmentää puolustustarkoituksen osalta siten, että edellytykset lunastamiselle voisivat täyttyä myös puolustusvoimien hallinnassa olevien alueiden lähialueilla. Puolustuslunastuslailla mahdollistetaan toimenpiteiden väliaikainen kieltäminen, kun puolustusministeriö on ryhtynyt valmistelemaan lunastusta. Puolustuslunastuslaissa tulisi nykyistä selkeämmin kieltää kiinteistöjen sellainen käyttäminen, jolla olisi haitallisia vaikutuksia puolustusvoimien toimintaan. Myös ennakkohaltuunottoa koskevaa säännöstä voisi täsmentää lunastusmenettelyn sujuvuuden varmistamiseksi tapauksissa, joissa valtion turvallisuusedut voisivat vaarantua. Näillä muutoksilla olisi merkitystä laaja-alaisesti kokonaisturvallisuuteen liittyen. Puolustuslunastuslain muutoksilla olisi luonnollisesti merkitystä vain puolustusvoimien toimintaan liittyen. Selvityksen mukaan jatkovalmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota kokonaisturvallisuuden kannalta merkittävien, muiden kuin puolustusvoimien hallinnassa olevien, alueiden oikeudellisten keinojen täsmentämiseen.
Selvityksen mukaan etuostolainsäädäntöä ei Suomessa ole käytetty kokonaisturvallisuuden turvaamiseksi siten, että julkinen valta olisi voinut puuttua sen kannalta merkityksellisiin kiinteän omaisuuden luovutuksiin. Tällä hetkellä voimassa oleva etuostolaki (608/1977) koskee vain maan hankkimista yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten kunnille. Etuostolain mukaan kunta tulee ostajan sijaan tehdyn kaupan ehdoin ja kunnalla on velvollisuus korvata myös rahoitus- ja muut tarpeelliset kustannukset. Valtion väliintulo kiinteistökaupassa olisi mahdollista toteuttaa joko muuttamalla nykyistä etuostolakia siten, että siihen lisättäisiin tarvittavat säännöksen valtion etuosto-oikeudesta, tai säätämällä uusi ”valtion etuostolaki”, jossa säädettäisiin kokonaisturvallisuusperustaisesta etuosto-oikeudesta. Näistä vaihtoehdoista jälkimmäinen olisi jossain määrin selkeämpi, sillä toisessa vaihtoehdossa samassa laissa säädettäisiin varsin eriperustaisista etuostoedellytyksistä. Etuostolainsäädännön käyttöönotto kokonaisturvallisuuden edistämiseksi olisi mahdollista joko siten, että valtiolla olisi laaja-alaisesti etuosto-oikeus kiinteistökaupoissa taikka niin, että etuosto-oikeus olisi rajoitettu tietyille alueille, esimerkiksi tiettyjen määriteltyjen turvallisuuden kannalta merkittävien kohteiden läheisyyteen. Alueellisesti täysin rajoittamattomasta valtion etuosto-oikeudesta voisi seurata kiinteistöjen vaihdannalle ongelmia, joista osa saattaisi olla vaikeasti hallittavissa. Etuostolainsäädäntö tarjoaisi alueellisesti rajoitettuna yhden tehokkaan keinon kokonaisturvallisuuden edistämiseksi.
Ulkomaalaisten kiinteistöomistusta ei nykyisin Suomessa säännellä. Suomessa oli voimassa laki ulkomailla asuvien ja ulkomaisten yhteisöjen kiinteistöhankintojen valvonnasta vuoteen 1999 asti. Edelleen voisi olla mahdollista rajoitetusti säätää muita kuin Suomen, EU:n tai ETA-alueen kansalaisia tai yhteisöjä koskevasta lupa- tai ilmoitusjärjestelmästä. Kansainväliset sopimukset rajoittavat jossain määrin lupajärjestelmän luomista, mutta ennakkovalvonta voisi olla mahdollista kansallista turvallisuutta koskevien poikkeamismahdollisuuksien perusteella ainakin rajoitetulla soveltamisalalla. Edellytyksenä tällaisen kontrollin käytölle olisi ensinnäkin valvonnan välttämättömyys ja yleiseen etuun liittyvä turvallisuusperusteinen tarve. Toiseksi rajoitukset eivät voisi olla mielivaltaisen syrjiviä. Ulkomaalaisten kiinteistöomistuksen kontrollijärjestelmä voisi olla joko luvanhakuvelvollisuuteen tai ilmoitusvelvollisuuteen perustuva. Se voisi myös käsittää kummankin tyyppisiä ennakkovalvontakeinoja. Järjestelmästä tulisi säätää lailla ja sen soveltamisala voisi olla alueellisesti ja/tai asiallisesti rajoitettu. Se voisi koskea esimerkiksi tarkasti määriteltyä aluetta, kuten raja-aluetta ja ehkä käsittää joihinkin ”julkisiin kohteisiin” suoraan rajoittuvat alueet (esim. varuskunta-alueisiin ja vara-laskupaikkoihin, yms. rajoittuvat alueet). Alueellisesta soveltamisalasta tulisi säätää mahdollisimman tarkasti.
Selvityksessä todetaan, että maankäytön suunnittelua ja rakentamisen kontrollia voitaisiin kehittää siten, että kokonaisturvallisuus otettaisiin nykyistä laajemmin huomioon kaavoituksessa ja rakentamisen kontrollijärjestelmässä. Nykyiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet vuodelta 2008 käsittävät joitakin kokonaisturvallisuuden kannalta tärkeitä tavoitteita. Tavoitteiden 4.2 kohdan mukaan ”alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille”. Tavoitteet eivät kuitenkaan näyttäisi käsittävän kokonaisturvallisuuden yleistä edistämistä alueidenkäytön tavoitteena. Niissä ei myöskään ole edellä mainittua laajemmin asetettu erityisiä kokonaisturvallisuuteen liittyviä tavoitteita.
Selvityksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslain kaavojen sisältövaatimuksia koskevat säännökset eivät yksiselitteisesti kata kokonaisturvallisuusnäkökulmaa alueiden käytön suunnittelussa. Kokonaisturvallisuuden huomioimisesta voisi olla kuitenkin syytä erikseen mainita lainsäädännössä määritellyissä kaavan sisältövaatimuksissa. Maankäyttö- ja rakennuslain rakentamista koskeva lupajärjestelmä ei nykyisin sisällä erityisiä kokonaisturvallisuuteen liittyviä edellytyksiä tai velvollisuuksia. Järjestelmää olisi tästä näkökulmasta mahdollista kehittää siten, että lupaharkinnassa näkökulma tulisi säännöstasollakin huomioon otetuksi.
Selvityksen mukaan laissa kaupanvahvistajista (573/2009) ja valtioneuvoston asetuksessa kaupanvahvistajista (734/2009) säädetään kiinteistönluovutusilmoituksesta. Siinä ilmoitetaan muun ohessa kansalaisuus. Ilmoitusta voitaisiin kehittää siten, että siinä ilmoitettaisiin tämän lisäksi, onko luovutuksensaaja EU:n ja ETA:n ulkopuolinen. Tämä tieto nopeuttaisi ilmoituksen jatkokäsittelyä.
Kiinteistönvälittäjistä säädetään laissa kiinteistöjen ja vuokrahuoneistojen välityksestä (1074/2000) ja laissa kiinteistönvälitysliikkeestä ja vuokrahuoneiston välitysliikkeestä (1075/2000). Mikäli ulkomaalaisten (EU- ja ETA-ulkopuoliset) kiinteistönkauppoja koskevista rajoituksista tai ennakkovalvontajärjestelmistä säädettäisiin, välittäjillä olisi velvollisuus välittää toimeksiantajalle asianmukaiset tiedot, sillä kiinteistöjen ja vuokrahuoneistojen välityksestä annetun lain 8 §:n yleisen säännön mukaan välitysliikkeen on annettava toimeksiantajalle kaikki ne tiedot, joiden välitysliike tietää tai sen pitäisi tietää vaikuttavan kaupasta tai vuokrasopimuksesta taikka muusta käyttöoikeussopimuksesta päättämiseen.
Johtopäätökset:
Valtion kokonaisturvallisuuden parantaminen kiinteän omaisuuden siirroissa edellyttää lainsäädännön kehittämistä. Laaditussa selvityksessä on tunnistettu useita mahdollisuuksia lisätä viranomaisen toimintamahdollisuuksia kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi. Yksityiskohtaisempi arvio tarvittavista toimenpiteistä täsmentyy, kun valmistelun jatkovaiheista sovitaan vastuuministeriöiden välisissä neuvotteluissa.
Selvitys kokonaisuudessaan:
Selvitys_20-4-2017 VKTKOS final (pdf) (913.9 KB)
Lisätietoja:
Osastoesiupseeri Vesa Halinen, puh. 0295 140451
Hallitussihteeri Teija Pellikainen, puh. 0295 140606