Utredningen Förbättrande av statens övergripande säkerhet vid överföring av fast egendom, daterad den 20 april 2017, i sammandrag

Inledning:

Som ett mål i statsminister Sipiläs regerings program ställdes att lagstiftningen i fråga om förvärv av landområden och fastigheter som är viktiga med tanke på den övergripande säkerheten ska preciseras. Målet med den utredning som bereddes i saken var att hitta konkreta och genomförbara metoder med vilka statens övergripande säkerhet kan förbättras vid överföringen av ägandet och besittningsrätten till fast egendom samt vid betydande investeringsprojekt, vilka finns i närheten av samhällets vitala funktioner. Strategiska objekt, i vilkas närhet det kan finnas en säkerhetsdimension, är bl.a. militärområden, strategiska väg-, ban-, bro- och dammkonstruktioner samt sjöfartsfarleder och hamnkonstruktioner samt objekt som sammanhänger med kommunikation och elöverföring. 

Det centrala innehållet:

I arbetet letade man efter metoder med vilka man kan främja statens förmåga att forma en lägesbild i realtid av ändringar i ägandet av och besittningsrätten till fast egendom och av aktörerna i betydande investeringsprojekt. I arbetet granskades hur väl de nuvarande myndighetsregistren lämpar sig för de behov som säkerhetsmyndigheten har när det gäller att forma en lägesbild.

Föremål för granskningen av förutsättningarna för en lägesbild i utredningen var bl.a. fastighetsdatasystemet och köpeskillingsregistret över fastigheter, vilka förs av Lantmäteriverket, befolkningsdatasystemet som förs av Befolkningsregistercentralen, företags- och organisationsdatasystemet som förs gemensamt av Patent- och registerstyrelsen och Skattestyrelsen samt handelsregistret och föreningsregistret vilka förs av Patent- och registerstyrelsen. Vidare redde man ut informationsinnehållet i det bostadsaktiebolagsregister som enligt planerna ska tas i bruk under åren 2019–2020. För att förutsättningarna att upprätthålla lägesbilden ska bli bättre, ges i utredningens slutrapport flera utvecklingsförslag för hur myndighetsregistren kan förbättras samt för hur utvecklandet av säkerhetsmyndigheternas användargränssnitt kan stödas. I utredningsarbetet har det också getts förslag på hur man kan åstadkomma en lägesbild i realtid.

Med hjälp av arbetet utreddes på förhand eventuella metoder att utveckla den lagstiftning som gäller fastigheter så att den bättre beaktar den övergripande säkerhetens behov. Det är frågan om en fas där alternativ kartläggs och den föregår den egentliga lagberedningen. Som eventuella utvecklingsobjekt som bör granskas, identifierades bl.a. inlösningslagstiftningen, breddandet av rätten till förköp till att gälla också staten, eventuell begränsad tillstånds- eller anmälningsskyldighet gällande fastighetsinnehav för medborgare utanför EU- och EES-området, mera vidsträckt utnyttjande av markanvändningsplaneringen samt eventuellt utvecklande av planeringsbehovet och tillståndssystemet för byggandet.

Lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (603/1977) möjliggör inlösen av fast egendom, när det finns ett allmänt behov av detta. Vad som avses med allmänt behov har inte definierats närmare i lagen. I förvaltnings- och rättspraxis har det ansetts att allmänt behov föreligger i flera typer av projekt med anknytning till offentliga och privata aktörer. Ordet allmänt har tolkats synnerligen vidsträckt och behovet har kunnat vara ytterst mångfasetterat. Lagstiftaren ansåg det inte nödvändigt eller möjligt att definiera allmänt behov mera exakt, men något juridiskt hinder för detta föreligger inte. Bestämmelsen är dock synnerligen flexibel och förutsättningarna kan uppfyllas också i projekt som förutsätter inlösen och som anknyter till samhällets övergripande säkerhet.

Enligt utredningen är det möjligt att precisera inlösningslagen på ett sådant sätt att de behov som sammanhänger med samhällets övergripande säkerhet identifieras mera täckande än för närvarande i lagen. En dylik bestämmelse avviker i betydande grad från den nuvarande lagstiftningstraditionen. Lagen om inlösen av egendom för försvarsändamål (1301/1996) kan preciseras gällande försvarsändamålet så att förutsättningarna för inlösen också kunde uppfyllas i närområden till de områden som innehas av försvarsmakten. Genom försvarsinlösningslagen är det möjligt att interimistiskt förbjuda åtgärder, när försvarsministeriet har börjat förbereda inlösen. I försvarsinlösningslagen bör sådan användning av fastigheterna som kan ha skadliga konsekvenser för försvarsmaktens verksamhet förbjudas tydligare än för närvarande. Också den bestämmelse som gäller besittningstagande på förhand kan preciseras så att man kan försäkra sig om att inlösningsförfarandet är flexibelt i de fall där statens säkerhetsintressen kan äventyras. Dessa ändringar har omfattande betydelse med tanke på den övergripande säkerheten. Ändringarna av försvarsinlösningslagen har naturligtvis betydelse bara för försvarsmaktens verksamhet. Enligt utredningen bör det vid den fortsatta beredningen särskilt uppmärksammas att de rättsliga medlen preciseras i fråga om de områden som är viktiga med tanke på den övergripande säkerheten och innehas av andra än försvarsmakten.

Enligt utredningen har förköpslagstiftningen i Finland inte använts för att säkerställa den övergripande säkerheten på så sätt att myndigheterna skulle ha kunnat ingripa i överlåtelse av fast egendom som är viktig med tanke på det allmänna. Enligt gällande förköpslag (608/1977) får mark förvärvas endast av kommunerna för samhällsbyggande samt för rekreations- och skyddsändamål. Enligt förköpslagen träder kommunen i köparens ställe på de vid köpet avtalade villkoren, och kommunen är skyldig att ersätta också finansieringskostnader och andra nödvändiga kostnader. Statens möjlighet att träda i köparens ställe i ett fastighetsförvärv kan genomföras antingen genom att den nuvarande förköpslagen ändras så att till den fogas den bestämmelse som behövs om statens förköpsrätt, eller genom att en ny ”förköpslag för staten” stiftas, i vilken det föreskrivs om förköpsrätt som grundar sig på den övergripande säkerheten. Av dessa alternativ är det senare något klarare, eftersom det i det första alternativet skulle föreskrivas om förköpsförutsättningar på synnerligen olika grunder i samma lag. Det är möjligt att ta i bruk förköpslagstiftning för att främja den övergripande säkerheten antingen så att staten får en vidsträckt förköpsrätt vid fastighetsköp eller så att förköpsrätten är begränsad till vissa områden, t.ex. sådana som finns i närheten av vissa definierade objekt som är viktiga med tanke på säkerheten. En till området helt obegränsad förköpsrätt för staten kunde medföra problem för fastighetsomsättningen, av vilka en del kunde bli svåra att hantera. Om förköpslagstiftningen begränsas vad gäller områden, erbjuder den en effektiv metod att främja den övergripande säkerheten.  

Utlänningars fastighetsinnehav regleras inte i dagens läge i Finland. Fram till år 1999 gällde en lag om övervakning av fastighetsförvärv som utomlands bosatta och utländska sammanslutningar gjorde. Fortfarande är det möjligt att stifta en lag om ett tillstånds- eller anmälningssystem som skulle begränsa förvärvsrätten för andra än finska, EU:s eller EES-områdets medborgare. Internationella fördrag begränsar i någon mån skapandet av ett tillståndssystem, men förhandsövervakning kan vara möjlig utgående från möjligheterna till undantag som gäller den nationella säkerheten åtminstone om tillämpningsområdet är begränsat. En förutsättning för att använda en dylik kontroll ska för det första vara att övervakningen är nödvändig och att ett behov som grundar sig på säkerheten och anknyter till allmänt intresse föreligger. För det andra får begränsningarna inte vara godtyckligt diskriminerande. Systemet för kontroll av utlänningars fastighetsinnehav kunde grunda sig antingen på skyldighet att ansöka om tillstånd eller på anmälningsskyldighet. Det kunde också omfatta förhandsövervakningsmetoder av båda typerna. Om systemet bör föreskrivas i lag och dess tillämpningsområde kunde vara begränsat till området och/eller till saken. Det kunde gälla t.ex. ett exakt definierat område, såsom ett gränsområde och kanske omfatta områden som direkt gränsar till en del ”offentliga objekt” (t.ex. garnisonsområden och reservlandningsbanor, o.a. dyl. avgränsade områden). Bestämmelsen om vilket område tillämpningsområdet gäller ska vara så exakt som möjligt.

I utredningen konstateras det att planeringen av markanvändningen och kontrollen av byggandet kan utvecklas så att den övergripande säkerheten i större utsträckning än i dagens läge skulle beaktas i planläggningen och i systemet för kontroll av byggandet. De nuvarande riksomfattande målen för områdesanvändningen från år 2008 omfattar en del viktiga mål för den övergripande säkerheten. I punkt 4.2 i målen sägs att ”i samband med planeringen av områdesanvändningen skall försvarets och gränsbevakningens behov beaktas och tillräckliga regionala förutsättningar garanteras för garnisoner, skjut- och övningsområden, depåer samt försvarets och gränsbevakningens övriga verksamhetsbetingelser”. Målen verkar dock inte omfatta allmänt främjande av den övergripande säkerheten som ett mål för områdesanvändningen. I dem har inte heller i större utsträckning än vad som nämns ovan ställts särskilda mål med anknytning till den övergripande säkerheten.

Enligt utredningen täcker de bestämmelser i markanvändnings- och bygglagen som gäller kraven på planernas innehåll inte entydigt aspekten övergripande säkerhet vid planeringen av områdesanvändningen. Till sina utgångspunkter är anvisningarna uppdaterade. Beaktandet av den övergripande säkerheten vore det dock skäl att nämna särskilt i de krav på innehållet i en plan som definieras i lagstiftningen. Markanvändnings- och bygglagens tillståndssystem som gäller byggande innehåller för närvarande inga särskilda förutsättningar eller skyldigheter med anknytning till den övergripande säkerheten. Med tanke på detta vore det möjligt att utveckla systemet så att denna aspekt blir beaktad också på bestämmelsenivå vid tillståndsprövningen.

Enligt utredningen föreskrivs det om meddelande om fastighetsöverlåtelse i lagen om köpvittnen (573/2009) och statsrådets förordning om köpvittnen (734/2009). Där meddelas bl.a. nationalitet. Meddelandet kunde utvecklas så att i det skulle anges utöver nationalitet också huruvida överlåtelsemottagaren är bosatt utanför EU och EES. Denna information skulle göra den fortsatta behandlingen av meddelandet snabbare.

Bestämmelser om fastighetsmäklare finns i lagen om förmedling av fastigheter och hyreslägenheter (1074/2000) och i lagen om fastighetsförmedlingsrörelser och rörelser för förmedling av hyreslägenheter och hyreslokaler (1075/2000). Ifall det föreskrivs om begränsningar i eller förhandsövervakningssystem för utlänningars (utanför EU och EES) fastighetsförvärv, skulle mäklarna ha en skyldighet att till uppdragsgivaren förmedla adekvata uppgifter, eftersom en förmedlingsrörelse enligt den allmänna bestämmelsen i 8 § i lagen om förmedling av fastigheter och hyreslägenheter ska ge uppdragsgivaren all den information som enligt vad förmedlingsrörelsen vet eller borde veta påverkar ett beslut om köp eller ett hyresavtal eller något annat avtal om nyttjanderätten.     

Slutsatser:

För att statens övergripande säkerhet ska kunna förbättras vid överföring av fast egendom förutsätts att lagstiftningen utvecklas. I den utredning som utarbetats har man identifierat flera möjligheter att öka myndighetens handlingsmöjligheter för att försäkra sig om den nationella säkerheten. En mera detaljerad bedömning av vilka åtgärder som behövs klarnar när man kommer överens om de fortsatta faserna av beredningen.

 
Ytterligare upplysningar ges vid försvarsministeriet av avdelningsstabsofficer Vesa Halinen, tfn. 0295 140 451 samt  regeringssekreterare Teija Pellikainen, tfn 0295 140606.